פלכנר נ' מי שבע - תאגיד המים והביוב לבאר שבע בע"מ

פסק דין

זהו ערעור על פסק דינו של בימ"ש השלום בבאר-שבע (כב' השופטת מ' וולפסון), בתיק ת"צ 26813-11-12, שניתן ביום 29/11/13, ולפיו נמחקה על הסף בקשת המערערת להכיר בתביעתה נגד המשיבה כתובענה ייצוגית, תוך חיובה בהוצאות משפט בגובה 5,000 ₪.

הנימוק למחיקת ההליך על הסף היה היעדר סמכות עניינית לבימ"ש השלום. התביעה, שהתבקש להכיר בה כייצוגית, לפי חוק תובענות ייצוגיות תשס"ו- 2006, עניינה השבת כספים שתאגיד המים, המשיבה, גבה ביתר מהמערערת ומיתר חברי הקבוצה, שלהם סיפקה המשיבה שירותים. הטענה היא, שבשל פירוש שגוי של הוראות חוק מס ערך מוסף, חויבו צרכני המים במע"מ בשיעור 17% גם כאשר שיעור המע"מ עמד על 16%. טענת הסף של המשיבה, אשר התקבלה, היתה, שהסמכות לדון בתובענה ובבקשה לאשרה כייצוגית, נתונה לבית המשפט לעניינים מנהליים.

המערערת בחרה להגיש תביעתה בפני בימ"ש השלום, משסכום התביעה מצוי בגדר הסמכות שם, ומתוך ייסוד העילה על פרט 1 שבתוספת השנייה של חוק תובענות ייצוגיות, שעניינו - תביעה כנגד עוסק בעניין שבינו לבין הלקוח. המשיבה גרסה, שבימ"ש השלום נעדר סמכות. היא מפנה לסעיף 5(ב)(2) של חוק תובענות ייצוגיות שלפיו: "בקשה לאישור נגד רשות בתביעה שעילתה החלטה של הרשות ושהסעד המבוקש בה הוא פיצויים או השבה, לרבות השבת סכומים שגבתה הרשות כמס, אגרה, או תשלום חובה אחר, תוגש לבית משפט לעניינים מנהליים; בסעיף קטן זה, 'החלטה של רשות' - כהגדרתה בסעיף 2 לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים" (הדגש אינו במקור).

סעיף 2 של חוק בתי משפט לעניינים מנהליים, תש"ס-2000 מגדיר "רשות" כ- "רשות מרשויות המדינה, רשות מקומית, וכן גופים ואנשים אחרים הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין". הגדרת "החלטה של רשות", בסעיף 2 הנ"ל, הינה "החלטה של רשות במילוי תפקיד ציבורי על פי דין, לרבות היעדר החלטה וכן מעשה או מחדל". התוספת השלישית של החוק, המונה את סוגי התובענות אשר בית המשפט לעניינים מנהליים מוסמך לדון בהם, מכוח סעיף 5 של החוק, נוקבת, בפריט מספר 2, בתובענה שהיא "תביעה כאמור בסעיף 5 (ב)(2) לחוק תובענות ייצוגיות, תשס"ו-2006".

המשיבה טענה, לאור האמור, שהיא מהווה "רשות", וכי עילת התובענה היא "החלטה" המסווגת כ"מעשה או מחדל" לצורך ההגדרות הנ"ל, וכי, מאחר שעסקינן בתביעת השבה של סכום שנגבה על ידה, נתונה הסמכות העניינית לדון בכך, מכוח סעיפי החיקוק שאוזכרו, אך ורק לבית המשפט לעניינים מנהליים.

טענתה המקדמית של המשיבה התקבלה כאמור. הגם שהצדדים נחלקו ביחס להתקיימות הדרישות השונות שבהגדרות החקוקות, שפועלן הקניית הסמכות לביהמ"ש לעניינים מנהליים, לא הכריע בימ"ש השלום במכלול הטענות, ופסק דינו, שלמעשה אינו מנומק כלל, נשען על הקביעה ולפיה "התאגיד בא בנעלי הרשות המקומית והסמכות העניינית היא לבית המשפט לעניינים מנהליים" (ש' 6-7 לפסק הדין). ניתן, לאחר התעמקות, לסבור, שכוונת כב' השופטת קמא היתה לכך, שתאגיד מים הוא "רשות" כהגדרתה הרלוונטית, משום שהיא חליפה של הרשות המקומית. אף אם לכך הכוונה, לא ניתן לראות באמור משום הכרעה במכלול המחלוקות בסוגיית הסמכות ובוודאי אין לראות בכך הנמקה מפורטת להחלטה.

נעלה מספק בעיניי, שהכרעה שיפוטית עמומה ובלתי מנומקת זו, הצדיקה קבלת ערעור המערערת, שקבלה על העדר ההנמקה, והחזרת התיק לערכאה הדיונית לשם מתן נימוקים מפורטים. חבל שבית המשפט לא עשה את המלאכה השיפוטית שנדרשה לצורך הכרעה בשאלת הסמכות. אולם, מטעמי יעילות וחיסכון, בזמן ובמשאבים, לכל הנוגעים בדבר, המלצתי בפני באי כח הצדדים, בהליך הערעור, שתחת החזרת הדיון לבימ"ש השלום, תינתן הכרעה מנומקת לגוף הטענות, במסגרת הפסיקה בערעור, ולאחר שב"כ המשיבה יתן השלמת טיעון כתובה לנימוקי הערעור המפורטים שהמערערת שטחה בפני. המלצה דיונית זו התקבלה על ידי הצדדים, ולפיכך אחליט להלן בטענה לגופה.

סוגיית הסמכות העניינית בכגון דא, לא הוכרעה באורח מחייב על ידי ביהמ"ש העליון, וההחלטות הקיימות בערכאות הנמוכות יותר הגיעו לתוצאות שונות. הצדדים הציגו את הפסיקה, של בתי משפט שלום ומחוזי, התומכת בגישתם. באחד התיקים שנדונו (ושטרם הסתיים), שעניינו תביעה, בעילה זהה, כנגד תאגיד מים אחר, ואף שם מיוצגת התובעת על ידי אותם באי הכוח החליט בימ"ש השלום, שאמנם תאגיד המים הוא "רשות", אולם, אין מדובר בהחלטה, או במעשה שנעשו במסגרת מילוי תפקיד ציבורי על פי דין, שכן הגם שאספקת המים וגביית התשלומים נעשים במסגרת זו, כאשר מדובר על הוספת רכיב המע"מ, פועלת הרשות ככל אדם ועוסק אחר ורגיל, ובפעולתה ב"כובע" זה, אין סמכות השיפוט נתונה לביהמ"ש לעניינים מנהליים (ת"צ 14215-11-12 חיון נ' מי אביבים 2010 בע"מ, כב' השופט ר' כהן, בימ"ש השלום בתל-אביב, החלטה מיום 28.4.13). קביעה זו נהפכה בבימ"ש המחוזי בתל-אביב, כאשר נפסק, שגביית המע"מ על התשלומים, אף היא נעשית כחלק אינטגרלי של התשלום עבור אספקת שירותי מים וביוב לתושבים, פעולה שכשלעצמה, נעשית במסגרת התפקיד הציבורי ועל פי דין, ואין לומר, שעיגון חובת גביית מע"מ בחיקוק מס נפרד, יש בו לגרוע מאופייה "הציבורי על פי דין" של הפעולה (רע"א 60290-05-13 מי אביבים בע"מ נ' חיון, פס"ד של כב' השופטת ע' צ'רניאק, מיום 29.12.13). משכך - ביהמ"ש המחוזי בתל-אביב ביטל החלטת בימ"ש השלום והורה על המשך הדיון באותה תובענה בפני ביהמ"ש לעניינים מנהליים.

בקשת רשות ערעור (רע"א 634/14), שהוגשה לביהמ"ש העליון כנגד החלטת כב' השופטת צ'רניאק, נדחתה, בהחלטת כב' הנשיא א' גרוניס, מטעמים אחרים, ובלא שביהמ"ש העליון נזקק להחליט בסוגיית הסמכות לגופה, ותוך הטעמה, שאין בדחיית בקשת רשות הערעור משום הבעת דעה לגוף העניין.

בערעור שלפני כעת, מתמקדת המערערת בשני המישורים הללו: היא שבה וטוענת, שהמשיבה אינה "רשות" כמשמעות מונח זה בחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, וכי היא פועלת בתחום המשפט הפרטי, למרות שאין מחלוקת שהיא עוסקת באספקת שירות חיוני לציבור, ותחת משטר רגולטורי ממשלתי. כמו כן, טוענת המערערת, שיש להפריד בין סכומי החיוב עבור אספקת המים, שם ניתן, אולי, לטעון, שמדובר בתשלום הנגבה במסגרת התנהלות המשיבה כרשות ציבורית על פי דין, ולבין החיוב במע"מ, המתווסף לחשבון המים, שמקורו בחוק מע"מ, והוא נשלט על ידי מערכת יחסי עוסק-צרכן כמו בכל קשר עסקי "פרטי" ורגיל בכל תחום. על כן, לשיטת המערערת, תביעת השבה בגין גביית יתר של מע"מ, צריכה להידון בפני בימ"ש השלום (כמובן, כשסכום התביעה מצוי בגדר הסמכות. לשיטה זו - תביעה בסכום גבוה יותר, באותה עילה, תידון בפני בימ"ש מחוזי, אך עדיין אין מדובר בבימ"ש לעניינים מנהליים).

המשיבה טוענת, מנגד, כי קיימת הלכה פסוקה, חד משמעית, ולפיה תאגיד מים מקיים את הגדרת "רשות" בהקשר סמכות ביהמ"ש לעניינים מנהליים, ואין עוד מקום להרהר אחר קביעה זו. כמו כן, גורסת המערערת, כי דין אחד לרכיב המע"מ הנגבה על ידי התאגיד, ולתשלום גופו, זה שעבור אספקת השירותים, וכלל הסכום הנגבה הינו בגדר תשלום חובה המוטל על הצרכן מכח החוק, ובגדר תחומי הפעילות של התאגיד במימוש סמכויותיו וכוחותיו במישור השלטוני- ציבורי. משכך – אין מקום ל"הפרדת כובעים" ולטענה כאילו לעניין המע"מ יש להתייחס ליחסים שבין הצרכן לספק כאל מערכת רגילה שבין קונה ומוכר בתחום האזרחי – פרטי. לשיטת המשיבה, לפיכך, מתקיימות כל הדרישות המקנות סמכות שיפוט בתובענה דנן לביהמ"ש לעניינים מנהליים.

לאחר עיון בטענות הצדדים ובפסיקה שהציגו לתמוך בהן, כל צד לשיטתו, דעתי היא, שיש לדחות הערעור לגופו, משום שהתוצאה שאליה הגיע בימ"ש השלום – נכונה, הגם שלא מנימוקיו, משאלה אינם בנמצא כאמור לעיל.

בכל האמור בהיות תאגיד מים, כדוגמת המשיבה, משום "רשות" לצורך הדיון שלפנינו, הריני מאמץ, ובכל הכבוד, את נימוקיו לנדון, של ביהמ"ש המחוזי בירושלים, כב' השופט י. ענבר, בבש"א 10835/09 (חברת הגיחון בע"מ נ' חיים קורפו, מיום 11.2.10, פורסם בנבו). נדונה שם שאלה דומה, כאשר דובר על תאגיד המים של ירושלים, שמעמדו הסטטוטורי, אין חולק, זהה לזה של המשיבה שכאן. ביהמ"ש קבע כהאי לישנא:

" ....לעיל ראינו כי בא-כוח המשיב למעשה אינו חולק על כך שהמבקשת ממלאת תפקיד ציבורי על-פי דין, אך לטענתו בכך אין די כדי להפכה לרשות מרשויות המדינה. טענתו זו של המשיב אינה מעלה ואינה מורידה, שהרי סעיף 2 לחוק בתי משפט מנהליים משמיענו כי "רשות" היא גם "גופים ואנשים אחרים הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין".

למעלה מן הדרוש אוסיף, כי עיון בחוק תאגידי מים וביוב, אשר מכוחו פועלת המבקשת, מלמד כי המבקשת היא אכן גוף הממלא תפקיד ציבורי: מטרת המבקשת היא לספק לתושבי ירושלים שירותי מים וביוב; המבקשת הוקמה בהתאם לסעיף 1(ב) לחוק כחברה "לשירות ציבורי"; החוק מפרט את חובותיה של המבקשת ואת סמכויותיה (סעיפים 31-34); החוק מוסיף וקובע כי החברה חייבת ברישיון וזאת הן לצורך מתן "פעולה חיונית" של שירותי מים וביוב והן לצורך מתן פעולות אחרות (סעיפים 14 ו-22); המבקשת נתונה לפיקוח ולביקורת של הרשות הממשלתית למים ולביוב (פרקים ו'-ז' לחוק). רואים אנו, כי המבקשת ממלאת תפקיד ציבורי לעילא ולעילא.

אף אין קושי לקבוע כי המבקשת "פועלת על פי דין". בהקשר זה יצוין כי כאשר התעוררה השאלה מיהו גוף הפועל "על פי דין" לצורך בחינת סמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק, לפי סעיף 15(ד) לחוק יסוד: השפיטה, נקבע, כי הביטוי "על פי דין" משמעותו כי מילוי התפקיד הציבורי מוטל על גוף מכוח הדין (כגון חוק או תקנה), וזאת להבדיל מהסכם או ממסמך מכונן אחר (כגון תזכיר או תקנון של חברה). ודוק: לא הגוף הוא שצריך להיות יציר הדין, אלא התפקיד המוטל עליו צריך שיבוא מהדין (בג"ץ 126/84 גלבוע נ' מפעל הפיס בפסקה 5). בענייננו, לא זו בלבד שהתפקידים המוטלים על המבקשת וסמכויותיה מנויים בחוק תאגידי מים וביוב, אלא שגם על תקנונה להיות תואם את הוראות החוק ומטרותיו (סעיף 7 לחוק תאגידי מים וביוב).

סיכומה של נקודה זו הוא, כי המבקשת היא "רשות". "

כאמור, הריני מצטרף למסקנה זו.

אשר לסוגיית הגדרת המע"מ כרכיב המתווסף לחיוב המוטל על צרכן המקבל שירותים מתאגיד המים, דעתי כדעת כב' השופטת ע. צ'רניאק, כפי שהובעה בעניין "מי אביבים נ' חיון" שאוזכר לעיל. נראית לי העמדה, שלפיה אין מקום לפיצול מלאכותי ומכביד בין רכיב המע"מ, וייחוס גבייתו למישור ה"פרטי" ולבין יתר רכיבי החיוב עבור אספקת שירותי מים, שאותו יש לייחס למישור ה"ציבורי" ומכוח הדין. באותו עניין קבע ביהמ"ש המחוזי בתל אביב את הדברים הבאים: